Projeto gráfico

INSTRUÇÃO PROCESSUAL:
Elementos, Destinatário e
Estrutura
AulA 1:
Aspectos gerais da
instrução processual
RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
2ª Diretoria de Desenvolvimento de Competências
Serviço de Ações Educacionais a Distância
SUPERVISÃO
Pedro Koshino
Adriano Xavier Cabral
CONTEUDISTA
Carlos Antônio Soares de Araújo
TRATAMENTO PEDAGÓGICO
Leonardo Pereira Garcia
Silvia Helena de C. Martins
PROJETO GRÁFICO e DIAGRAMAÇÃO
Vanessa Vieira
© Copyright 2016, Tribunal de Contas de União
<www.tcu.gov.br>
Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em Setembro de 2016.
As afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não ex-
pressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.
Tribunal de Contas da União
Sumário ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3
Introdução ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5
Prestação de contas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 7
Competências do tcu �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������7
funcionamento do tcu �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������8
como formalizar denúncia ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12
comunicação de irregularidade por meio da ouvidoria ������������������������������������������������������ 12
diferença entre denúncia e comunicação de irregularidade ����������������������������������������� 13
fiscalização das prefeituras ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������14
governança na gestão publica ������������������������������������������������������������������������������������������������17
atuação do tcu junto ao suas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������20
Síntese ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������22
Bibliografia ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������23
Sumário
Tribunal de Contas da União
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nome da aula
A noção fundamental de prestação de contas consiste no fato de que al-
guém, pessoa física ou jurídica, justifique o adequado uso de determinada quantia
ou mesmo de determinado objeto, instrumento ou ato, não se restringindo apenas
a valores financeiros.
Prestação significa o ato ou efeito de prestar, prestamento, que, por sua vez,
converge para demonstrar, comprovar.
Um exemplo de fácil assimilação consiste no pagamento mensal do condo-
mínio, pelos moradores de um prédio de apartamentos. Ao final de um mês, ou
outro período estipulado nas normas condominiais, o Síndico apresentará as de-
monstrações dos gastos, com os respectivos comprovantes, ou seja, irá prestar con-
tas da utilização do dinheiro da coletividade, isto é, dos moradores do condomínio.
Em regra, as principais despesas são os salários dos prestadores de serviço
como porteiros e faxineiros, conta de água e energia elétrica, contador, advogado
e serviços gerais. Cada uma das despesas deve corresponder aos documentos fis-
cais apresentados pelo Síndico, a exemplo de Notas Fiscais, Recibos, recolhimento
do INSS dos prestadores de serviço, dentre outros.
Dependendo do tamanho do condomínio, as contas são apresentadas aos
representantes dos moradores, geralmente o Conselho Fiscal, escolhido em elei-
ção, que analisará e emitirá um parecer dizendo aprovar ou constestar algumas
despesas.
O exemplo do condomínio narrado nada mais é do que o ato de prestar
contas pelo responsável, no caso, o Síndico. Caso as contas não sejam aprovadas,
o Síndico deverá responder pela irregularidade cometida.
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, proclamada em 1789,
composta por dezessete artigos e um preâmbulo dos ideais libertários e liberais
da primeira fase da Revolução Francesa, previa no art. 15, o seguinte coman-
do: “A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público pela sua
administração”.
Encontramos, no Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, no art. 93,
uma das conceituações mais abrangentes do ato de prestar contas, o qual define
que “quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular
emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autori-
dades administrativas”.
Introdução
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titulo do curso
nome da aula
O Direito Empresarial também fixa responsabilidades ao administrador de
bens privados. A Lei nº 6.404/76, que dispõe sobre as Sociedades por Ações, pre-
vê, no art. 153, o dever de diligência, prevendo que “o administrador da com-
panhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e diligência que
todo homem ativo e probo costuma empregar na administração dos seus próprios
negócios”.
Das conceituações e comandos normativos acima expostos, pode-se concluir
que, seja no âmbito privado, seja no âmbito público, todo aquele que, de alguma
forma administra bens e valores, deve prestar contas da sua boa e regular aplica-
ção a quem de direito, ou seja, aos sócios das empresas ou à sociedade em geral.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 considera a pres-
tação de contas um princípio constitucional. Assim, caso este princípio seja des-
respeitado, a Carta Magna autoriza, em medida de exceção, a União a intervir nos
Estados, e os Estados, por sua vez, a intervirem nos seus respectivos Municípios,
a fim de restabelecer a normalidade da prestação de contas. Essa interpretação
é extraída dos arts. 34 a 36 da Constituição Federal, que tratam do instituto da
intervenção.
Ainda a Constituição Federal de 1988, em seu art. 70,
parágrafo único, prevê que “prestará contas qualquer pessoa
física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guar-
de, gerencie ou administre dinheiros, bens, valores públicos ou
pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária”.
Em tópicos específicos são apresentadas informações relativas à estrutura,
composição e competências dos conselhos, são transmitidas noções gerais sobre
o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), instrumentos de gestão, tipos e ní-
veis de gestão do SUAS e os critérios de repasses de recursos do Fundo Nacional
de Assistência Social (FNAS), a forma de aplicação desses recursos e a respectiva
prestação de contas.
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Tribunal de Contas da União
nome da aula
1. Prestação de contas
COMPETÊNCIAS DO TCU
O interesse público deve prevalecer sobre o interesse particular. Nesse sen-
tido, a prestação de contas de recursos públicos não é ato de natureza particular,
é interesse de toda a sociedade tomar conhecimento da forma e qualidade pelas
quais os recursos foram aplicados. Logicamente, os direitos particulares devem ser
respeitados, assim, num eventual questionamento sobre falhas e/ou irregularidades
na apreciação das contas apresentadas, devem ser concedidos os direitos do con-
traditório e da ampla defesa para que o responsável apresente suas justificativas.
Apreciar as contas anuais do presidente da República.
Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,
bens e valores públicos.
Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de
aposentadorias, reformas e pensões civis e militares.
Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do
Congresso Nacional.
Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais.
Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados a estados, ao
Distrito Federal e a municípios.
Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas.
Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades
em atos e contratos.
Sustar, se não atendido, a execução de ato impugnado, comunicando a
decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.
Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Comissão Mista
Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas realizadas sem
autorização.
Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político,
associação ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades na aplicação
de recursos federais.
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titulo do curso
nome da aula
Além das atribuições previstas na Constituição, várias ou-
tras têm sido conferidas ao Tribunal por meio de leis específicas.
Destacam-se entre elas, as atribuições conferidas ao Tribunal
pela Lei de Responsabilidade Fiscal, pela Lei de Licitações e
Contratos e, anualmente, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.
O Congresso Nacional edita, ainda, decretos legislativos com demandas es-
pecíficas de fiscalização pelo TCU, especialmente de obras custeadas com recursos
públicos federais. Na hipótese de contrato, cabe ao Congresso Nacional a susta-
ção do ato, que solicitará ao Poder Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso
Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, nenhuma providência
adotar, o Tribunal decidirá a respeito.
A decisão do Tribunal da qual resulte imputação de débito ou cominação de
multa torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo. Nesse caso,
o responsável é notificado para, no prazo de quinze dias, recolher o valor devido.
Se o responsável, após ter sido notificado, não recolher tempestivamente a im-
portância devida, é formalizado processo de cobrança executiva, o qual é encami-
nhado ao Ministério Público junto ao Tribunal para, por meio da Advocacia-Geral
da União (AGU) ou das entidades jurisdicionadas ao TCU, promover a cobrança
judicial da dívida ou o arresto de bens.
Ainda de acordo com o disposto no art. 71, o TCU deve apresentar ao
Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.
O art. 72 da Constituição Federal estabelece que o Tribunal deve se pronun-
ciar conclusivamente sobre indícios de despesas não autorizadas, em razão de soli-
citação de Comissão Mista de Senadores e Deputados. Entendendo-as irregulares,
proporá ao Congresso Nacional que sejam sustados.
FUNCIONAMENTO DO TCU
O Tribunal de Contas da União (TCU) é um tribunal administrativo. Julga as
contas de administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos federais, bem como as contas de qualquer pessoa que der causa
a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário. Tal
competência administrativa-judicante, entre outras, está prevista no art. 71 da
Constituição brasileira.
Conhecido também como Corte de Contas, o TCU é órgão colegiado.
Compõe-se de nove ministros. Seis deles são indicados pelo Congresso Nacional,
um, pelo presidente da República e dois, escolhidos entre auditores e membros do
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Tribunal de Contas da União
nome da aula
Ministério Público que funciona junto ao Tribunal. Suas deliberações são tomadas,
em regra, pelo Plenário – instância máxima – ou, nas hipóteses cabíveis, por uma
das duas Câmaras.
Nas sessões do Plenário e das Câmaras é obrigatória
a presença de representante do Ministério Público junto ao
Tribunal. Trata-se de órgão autônomo e independente cuja
missão principal é a de promover a defesa da ordem jurídica.
Compõe-se do procurador-geral, três subprocuradores-gerais e
quatro procuradores, nomeados pelo presidente da República,
entre concursados com título de bacharel em Direito.
Para desempenho da missão institucional, o Tribunal dispõe de uma
Secretaria, que tem a finalidade de prestar o apoio técnico necessário para o exer-
cício de suas competências constitucionais e legais. Essa Secretaria é composta de
várias unidades, entre as quais, a Secretaria-Geral das Sessões, a Secretaria-Geral
de Administração e a Secretaria-Geral de Controle Externo. A gerência da área
técnico-executiva do controle externo está entregue à Secretaria-Geral de Controle
Externo, à qual estão subordinadas as unidades técnico-executivas sediadas em
Brasília e nos 26 Estados da federação. A estas últimas cabe, entre outras ativida-
des, fiscalizar a aplicação de recursos federais repassados para estados e municí-
pios, geralmente mediante convênio ou outro instrumento congênere.
As funções básicas do Tribunal de Contas da União podem ser agrupadas
da seguinte forma: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora,
corretiva, normativa e de ouvidoria. Algumas de suas atuações assumem ainda o
caráter educativo.
A função fiscalizadora compreende a realização de auditorias e inspeções,
por iniciativa própria, por solicitação do Congresso Nacional ou para apuração de
denúncias, em órgãos e entidades federais, em programas de governo, bem como
a apreciação da legalidade dos atos de concessão de aposentadorias, reformas,
pensões e admissão de pessoal no serviço público federal e a fiscalização de renún-
cias de receitas e de atos e contratos administrativos em geral.
A fiscalização
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é a forma de atuação pela qual são alocados recursos hu-
manos e materiais com o objetivo de avaliar a gestão dos recursos públicos. Esse
processo consiste, basicamente, em colher dados e informações, analisar, produzir
um diagnóstico e formar um juízo de valor.
1 - BRASIL. Tribunal de Contas da União. Curso auditoria governamental: módulo 1 introdução à auditoria. Brasília: TCU, Instituto
Serzedello Corrêa, 2010 (Antônio Alves de Carvalho Neto Conteudista).
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titulo do curso
nome da aula
Podem ser feitas por iniciativa própria ou em decorrência de solicitação
do Congresso Nacional. Há cinco instrumentos por meio dos quais se realiza a
fiscalização:
levantamento: instrumento utilizado para conhecer a organização e fun-
cionamento de órgão ou entidade pública, de sistema, programa, projeto
ou atividade governamental, identificar objetos e instrumentos de fiscali-
zação e avaliar a viabilidade da sua realização;
auditoria: por meio desse instrumento verifica-se in loco a legalidade e a
legitimidade dos atos de gestão, quanto aos aspectos contábil, financei-
ro, orçamentário e patrimonial, assim como o desempenho operacional
e os resultados alcançados de órgãos, entidades, programas e projetos
governamentais;
inspeção: serve para a obtenção de informações não disponíveis no
Tribunal, ou para esclarecer dúvidas; também é utilizada para apurar
fatos trazidos ao conhecimento do Tribunal por meio de denúncias ou
representações;
acompanhamento: destina-se a monitorar e a avaliar a gestão de ór-
gão, entidade ou programa governamental por período de tempo
predeterminado;
monitoramento: é utilizado para aferir o cumprimento das deliberações
do Tribunal e dos resultados delas advindos.
A função consultiva é exercida mediante a elaboração de pareceres prévios
e individualizados, de caráter essencialmente técnico, acerca das contas prestadas,
anualmente, pelos chefes dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e pelo
chefe do Ministério Público da União, a fim de subsidiar o julgamento a cargo
do Congresso Nacional. Inclui também o exame, sempre em tese, de consultas
realizadas por autoridades legitimadas para formulá-las, a respeito de dúvidas na
aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes às matérias de
competência do Tribunal.
A função informativa é exercida quando da prestação de informações solici-
tadas pelo Congresso Nacional, pelas suas Casas ou por qualquer das respectivas
Comissões, a respeito da fiscalização exercida pelo Tribunal ou acerca dos resul-
tados de inspeções e auditorias realizadas pelo TCU. Compreende ainda repre-
sentação ao poder competente a respeito de irregularidades ou abusos apurados,
assim como o encaminhamento ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente,
de relatório das atividades do Tribunal.
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Tribunal de Contas da União
nome da aula
Os responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos federais têm de sub-
meter suas contas a julgamento pelo TCU anualmente, sob a forma de tomada ou
prestação de contas.
Assim, a função judicante ocorre quando o TCU julga as contas dos adminis-
tradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração direta e indireta, incluindo as fundações e as sociedades instituídas
e mantidas pelo Poder Público Federal, bem como as contas daqueles que derem
causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.
As prestações de contas, as fiscalizações e demais assuntos submetidos à de-
liberação do Tribunal organizam-se em processos. Cabe a cada ministro ou auditor
do Tribunal, atuando como ministro substituto, a missão de relatar esses processos,
apresentar voto e submeter aos pares proposta de acórdão, após análise e instru-
ção preliminar realizadas pelos órgãos técnicos da Secretaria do Tribunal.
A função sancionadora manifesta-se na aplicação aos responsáveis das san-
ções previstas na Lei Orgânica do Tribunal (Lei nº 8.443, de 1992), em caso de
ilegalidade de despesa ou de irregularidade de contas.
Ao constatar ilegalidade ou irregularidade em ato de gestão de qualquer
órgão ou entidade pública, o TCU fixa prazo para cumprimento da lei. No caso de
ato administrativo, quando não atendido, o Tribunal determina a sustação do ato
impugnado. Nesses casos, TCU exerce função corretiva.
A função normativa decorre do poder regulamentar conferido ao Tribunal
pela sua Lei Orgânica, que faculta a expedição de instruções e atos normativos,
de cumprimento obrigatório sob pena de responsabilização do infrator, acerca de
matérias de sua competência e a respeito da organização dos processos que lhe
devam ser submetidos.
Por sua vez, a ouvidoria reside na possibilidade de o Tribunal receber de-
núncias e representações relativas a irregularidades ou ilegalidades que lhe se-
jam comunicadas por responsáveis pelo controle interno, por autoridades ou por
qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato. Essa função tem fun-
damental importância no fortalecimento da cidadania e na defesa dos interesses
difusos e coletivos, sendo importante meio de colaboração com o controle.
Por fim, atua o Tribunal de Contas da União de forma educativa, quando
orienta e informa acerca de procedimentos e melhores práticas de gestão, me-
diante publicações e realização de seminários, reuniões e encontros de caráter
educativo, ou, ainda, quando recomenda a adoção de providências, em auditorias
de natureza operacional.
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titulo do curso
nome da aula
COMO FORMALIZAR DENÚNCIA
Nos termos do art. 53 da Lei 8.443, de 1992, qual-
quer cidadão, partido político, associação ou sindi-
cato é parte legítima para denunciar ilegalidades pe-
rante o Tribunal de Contas da União (TCU).
O Tribunal de Contas da União apurará denúncia acerca de irregularida-
des envolvendo recursos públicos federais. A denúncia será dirigida ao Ministro-
Presidente deste Tribunal e deverá conter relato detalhado dos fatos irregulares
com o maior número possível de informações e de documentos (quando houver),
de modo a possibilitar a esta Instituição os elementos mínimos necessários à reali-
zação de trabalho de fiscalização.
As irregularidades que envolvam recursos públicos Estaduais ou Municipais
devem ser levadas ao conhecimento do Tribunal de Contas do Estado ou do
Município correspondente.
A denúncia deve ser protocolizada, pessoalmente ou por via postal, no
Edifício Sede, em Brasília, ou nas Secretarias do TCU localizadas nos estados.
No que tange à denúncia formal, a critério do Ministro-Relator, poderá o
denunciante ser considerado interessado no processo, sendo-lhe assegurado o di-
reito de petição para requerer vistas, cópia do processo ou mesmo sustentação
oral, conforme disposto no Regimento Interno desta Casa.
Em virtude de declaração de inconstitucionalidade em decisão definitiva do
Supremo Tribunal Federal (Mandado de Segurança 24.405-4), o Senado Federal
(Resolução 16/2006, publicado do DOU de 15/3/2006) suspendeu a manutenção
do sigilo quanto à autoria de denúncia, garantido na Lei Orgânica (§ 1º do art. 55
da Lei Federal 8.443, de 16/7/1992) e no Regimento Interno do TCU.
COMUNICAÇÃO DE IRREGULARIDADE POR MEIO DA OUVIDORIA
O Tribunal de Contas da União conta com o cidadão para fazer o controle
social, ou seja, para verificar a aplicação dos recursos públicos federais repassa-
dos a estado e municípios. Para auxiliar neste processo, a Ouvidoria promove um
canal de diálogo entre o TCU e a sociedade, fazendo a mediação entre o cidadão
e a Administração Pública.
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Tribunal de Contas da União
nome da aula
Para comunicar irregularidade por meio da Ouvidoria, basta encaminhar
relato detalhado dos fatos irregulares mediante o preenchimento do Formulário
Eletrônico disponível no Portal do TCU <www.tcu.gov.br> ou por intermédio da
central telefônica de atendimentos (0800-644-1500, opção 1). A comunicação
também pode ser feita pessoalmente, mediante atendimento previamente agen-
dado, ou enviada para o Fax:(61) 3316-5015 ou por meio dos correios para o
endereço Setor de Administração Federal Sul (SAFS), Quadra4, lote1, Ed. Anexo
1, salas 124-126, CEP70042-900, Brasília-DF.
O manifestante terá assegurado sigilo em relação aos dados pessoais e rece-
berá da Ouvidoria o número de registro para acompanhamento da manifestação,
bem como informações quanto a ações adotadas.
DIFERENÇA ENTRE DENÚNCIA E COMUNICAÇÃO DE IRREGULARIDADE
Tanto a comunicação de irregularidade como a denúncia só podem tratar de
irregularidades envolvendo recursos federais. A comunicação de irregularidade é
utilizada para dar ciência ao Tribunal de um fato irregular de que se tenha notícia
e que poderá auxiliar os trabalhos de fiscalização.
O sigilo dos dados do manifestante é mantido e, dependendo da relevância
do assunto, da materialidade e da oportunidade, o Tribunal poderá atuar de ime-
diato. De outra forma, os dados serão encaminhados às unidades técnicas compe-
tentes, para que decidam sobre a melhor oportunidade de utilizarem as informa-
ções, no auxílio dos trabalhos a seu cargo.
É fundamental que a manifestação seja apresentada com a maior quantida-
de possível de informações que permitam a atuação do TCU.
O manifestante será sempre comunicado a respeito das medidas a serem
adotadas pelas unidades técnicas.
A denúncia, por sua vez, está regulamentada no Regimento Interno do
Tribunal e, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não pode ser
anônima.
Na base, está o controle interno que é realizado por uma unidade
administrativa que integra a estrutura dos órgãos das esferas fe-
deral, estadual, distrital e municipal. No Poder Executivo Federal,
o trabalho das unidades de controle interno é coordenado pela
Controladoria-Geral da União, a CGU.
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titulo do curso
nome da aula
FISCALIZAÇÃO DAS PREFEITURAS
As prefeituras são jurisdicionadas aos respectivos Tribunais de Contas
Municipais - TCMs, quando existentes, ou aos Tribunais de Contas Estaduais -
TCEs, ou seja, os gastos das prefeituras são fiscalizados pelos TCEs e/ou TCMs.
O TCU fiscaliza recursos federais. Assim, quando o Governo Federal repassa
recursos às prefeituras – mediante transferências fundo a fundo, ou por meio de
convênios, acordos e ajustes –, o TCU pode fiscalizar a aplicação.
No entanto, essa fiscalização não se realiza, num primeiro momento, no âm-
bito do TCU. A competência para a apreciação das contas dos convênios, acordos
e ajustes fica a cargo do órgão repassador dos recursos (Ministério ou outro órgão
federal).
O órgão repassador, ao acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos,
tem a obrigação de instaurar processo de Tomada de Contas Especial, na ocor-
rência de dano à administração pública federal. A Controladoria-Geral da União
- CGU, órgão federal responsável pelo controle interno, é também responsável por
essa fiscalização.
Dessa forma, haverá a atuação do Tribunal de Contas da União na fiscalização
de gastos de prefeituras mediante a realização de auditorias e quando houver de-
núncia envolvendo recursos federais ou, ainda, quando for instaurado processo de
Tomada de Contas Especial pelo órgão repassador dos recursos.
A Assistência Social é um direito assegurado pela Constituição. Como ela é
realizada?
Ações de iniciativa pública e da sociedade, totalmente integradas, fazem a
Assistência Social acontecer.
Quem paga a conta? Como? Todos nós, cidadãos brasileiros, por meio dos
impostos.
Sobre impostos: o “pagamento da conta”, a rigor, é realizado confor-
me definido na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) - Lei 8.742,
de 7/12/1993: Art. 28. O financiamento dos benefícios, serviços, pro-
gramas e projetos estabelecidos nesta lei ocorrem com os recursos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, das demais
contribuições sociais previstas no art. 195 da Constituição Federal, além
daqueles que compõem o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).
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Tribunal de Contas da União
nome da aula
A assistência social será prestada a quem dela necessitar, desde que se en-
quadre nas situações que a lei definir.
Só em 2012, foram destinados aproximadamente 51 bilhões de reais ao
atendimento das necessidades básicas de idosos, de pessoas com deficiência, ges-
tantes, crianças e famílias.
Recursos da União desnados ao Programa Bolsa Família e ao Programa
de Fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social
Programa Bolsa Família 19.264.248.433
Benefício de Prestação Continuada (BPC) à Pessoa Idosa 12.954.102.197
Benefício de Prestação Continuada (BPC) à Pessoa com Deficiência 14.866.053.000
Renda Mensal Vitalícia (RMV) por Idade 401.380.139
Renda Mensal Vitalícia (RMV) por Invalidez 1.359.930.400
Serviços de Proteção Social Básica 1.200.000.000
Estruturação da Rede de Serviços de Proteção Social Básica 206.478.565
Serviços de Proteção Social Especial de Média Complexidade 510.000.000
Serviços de Proteção Social Especial de Alta Complexidade 150.000.000
Estruturação da Rede de Serviços de Proteção Social Especial 174.360.000
Avaliação e Operacionalização do BPC e Manutenção da RMV 14.000.000
Serviço de Processamento de Dados do BPC e da RMV 46.982.581
Transferência de Renda Diretamente a Pessoas Residentes no País 1.000.000
Apoio à Organização, à Gestão e à Vigilância Social no Território 241.174.722
Funcionamento dos Conselhos de Assistência Social 11.038.188
TOTAL 51.400.748.225
Fonte: Lei Orçamentária Anual - LOA 2012 (Lei 12.595, de 19/1/2012)
Muitas prefeituras recebem dinheiro federal para melhorar a
condição da população mais carente...
E quem pode fiscalizar a aplicação desses recursos?
Para responder a essa pergunta é importante, antes de tudo, entender o
funcionamento da assistência social no Brasil. Por isso, falaremos sobre os modelos
de controle federal, estadual, municipal bem como no âmbito social; o estágio do
controle social; a rede de controle da gestão pública; a atuação do TCU junto ao
Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e as perspectivas para o aperfeiçoa-
mento da atuação dos agentes de controle institucional e social.
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titulo do curso
nome da aula
Para melhor compreensão, assim está organizado este Módulo:
Capítulo 1 – Controle social no contexto do sistema de controle brasileiro.
Capítulo 2 – Políticas e recursos de assistência social.
Ao final deste Módulo, esperamos que você tenha condições de:
situar o controle social no sistema de controle brasileiro;
diferenciar o controle exercido pelo TCU do controle desempenhado por
conselhos sociais;
identificar as dimensões da atuação do TCU junto ao Sistema Único de
Assistência Social – SUAS;
caracterizar o Sistema Único de Assistência Social;
identificar as condições para o recebimento, pelo município, de recursos
da União para as ações de assistência social;
relacionar os níveis de gestão do município com o tipo de proteção social
oferecida, a estrutura necessária e os recursos recebidos.
instituição e o funcionamento de Conselho de Assistência Social;
instituição e o funcionamento de Fundo de Assistência Social, devidamente constituído
como unidade orçamentária;
elaboração de Plano de Assistência Social; e
comprovação orçamentária de recursos próprios destinados à assistência social, alocados
nos respectivos fundos de assistência social.
Legislação de referência:
Lei 8.742, de 7/12/1993 (LOAS), art. 30;
e Decreto 7.788, de 15/8/2012, art. 5º.
Tribunal de Contas da União
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nome da aula
O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) define governança
corporativa como “o sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas,
envolvendo os relacionamentos entre acionistas/cotistas, conselho de administra-
ção, diretoria, auditoria independente e conselho fiscal”.
A conceituação acima exposta aborda a governança corporativa no setor pri-
vado referente à atuação das empresas no mercado. Perceba que a conceituação
destaca o termo “sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas”.
Envolve pessoas ou atores da cúpula da organização, como acionistas, diretores,
administradores, fiscais e auditores.
Numa visão sintética e simplória, pode-se definir que “governança corpo-
rativa” corresponde a uma espécie de fiscalização da alta gestão, verificando se
os atores envolvidos estão respeitando as normas e códigos, com o objetivo de
reduzir ou eliminar os conflitos de interesse. Quais seriam os conflitos de interes-
se? Bom, a resposta é vasta. Para mencionar alguns, teríamos: ausência ou pouca
transparência dos atos de gestão, fiscalização falha, auditoria superficial, direção
ineficaz, dentre outros.
E como é a tal governança corporativa na gestão pública? É semelhante à
governança no setor privado? Quais são as características da governança no setor
público?
Para responder a estes questionamentos, adotaremos a explanação constan-
te do estudo sobre “critérios gerais de controle interno na administração pública”,
cujo objetivo é subsidiar discussão, no âmbito do Senado Federal, de anteprojeto
de proposta legislativa para definição de critérios gerais de controles internos, ges-
tão de riscos e governança na administração pública brasileira.
O presente estudo foi produzido no âmbito da Diretoria de Métodos e
Procedimentos de Controle do Tribunal de Contas da União. O item VI do docu-
mento aborda o tema “governança”, que reproduzimos a seguir:
“(...)
VI. GOVERNANÇA
Nos últimos tempos, a governança tornou-se um conceito-chave, que todos
utilizam sem saber exatamente o que é. O que tem a ver governança com riscos e
controles? Já que se cunhou até um acrônimo, GRC, para designar e demonstrar a
relação Governança, Riscos e Controles. Expressões como governança corporativa,
2. Governança na gestão pública
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governança organizacional, governança institucional e governança pública estão
por toda parte.
O uso amplo da expressão exige que se precise o seu significado no contexto
em que é aplicado. Para este trabalho, interessa-nos a governança das instituições
públicas, portanto, no campo da governança organizacional, em geral, e da
governança institucional, em particular.
Controles internos e governança são assuntos inter-relacionados, mas não são
sinônimos. A estrutura de controles internos, como já vimos, é estabelecida para
governar os acontecimentos dentro de uma organização que possam impactar na
consecução dos objetivos, isto é, os riscos. Portanto, controle interno é a fiscalização
das atividades feita pela própria entidade, ou seja, pela própria administração e
pelo seu corpo funcional.
No entanto, a fiscalização da administração da entidade é feita por quem? Aqui
surge o conceito de governança, representado pela adoção de boas práticas,
consubstanciadas nos princípios adiante descritos, que asseguram equilíbrio entre
os interesses das diferentes partes que, no caso do setor público, inclui a sociedade
e os seus representantes, o parlamento, as associações civis, o mercado, os órgãos
reguladores e de controle, dentre outros.
Observações
 Ausência de prestação de contas...
 Não instituição e funcionamento do fundo municipal de assistência social...
 Falta de clareza nos orçamentos municipais quanto aos recursos próprios desti-
nados às ações de assistência social...
 Infraestrutura deficiente dos centros de referência de assistência social...
 Essas foram algumas das falhas encontradas pelo Tribunal de Contas da União
(TCU), na aplicação de recursos do Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
 Apenas 40 municípios foram avaliados, mas existem muitos outros. Daí, surgem as
questões
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Tribunal de Contas da União
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Número de CRAS por município
Pequeno Porte I
município de até 20.000 habitantes/5.000
família
mínimo de 1 CRAS para até 2.500 famílias
referenciadas
Pequeno Porte II
município de 20.001 a 50.000 habitantes/de
5.000 a 10.000 famílias
mínimo de 1 CRAS para até 3.500 famílias
referenciadas
Médio Porte
município de 50.001 a 100.000 habitantes/
de 10.000 a 25.000 famílias
mínimo de 2 CRAS para até 5.000 famílias
referenciadas
Grande Porte
município de 100.001 a 900.000 habitantes/
de 10.000 a 250.000 famílias
mínimo de 4 CRAS para até 5.000 famílias
referenciadas
Metrópole
município de mais de 900.000 habitantes/
mais de 250.000 famílias
mínimo de 8 CRAS para até 5.000 famílias
referenciadas
O TCU realizou avaliação em 40 municípios selecionados, em nove estados
e no Distrito Federal, para verificar a aplicação dos recursos, pelos municípios, e o
acompanhamento feito pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome. Também analisou a atuação dos conselhos municipais de assistência social.
Apenas 40 municípios foram avaliados, mas existem muitos outros. Daí, sur-
gem as questões:
Será que o Tribunal fiscaliza todos os municípios sozinho?
Qual o papel dos Conselhos Municipais neste processo?
Realmente, seria muito difícil o TCU fiscalizar sozinho mais de cinco mil mu-
nicípios, por isso, existe, no Brasil, uma rede de controle que tem a atribuição de
fiscalizar a aplicação dos recursos públicos.
Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, fiscaliza
a aplicação dos recursos de origem federal, tanto aqueles geridos diretamente
pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, como aqueles re-
passados para os Estados e Municípios.
As Assembleias Legislativas e as Câmaras Municipais, com o auxílio dos
Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, fiscalizam a aplicação dos recursos de
origem estadual e municipal, respectivamente.
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1. para capacitação de recursos humanos e desenvolvimento de estudos e pes-
quisas essenciais à execução de serviços, programas e projetos de assistência
social, bem como podem ser repassados para entidades e organizações que
compõem a rede socioassistencial;
2. cofinanciamento da estruturação da rede socioassistencial dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, incluindo ampliação e construção de equipa-
mentos públicos, para aprimorar a capacidade instalada e fortalecer o Sistema
Único da Assistência Social - SUAS;
3. atendimento, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
às ações assistenciais de caráter de emergência;
4. aprimoramento da gestão de serviços, programas, projetos e benefícios de as-
sistência social, por meio do IGD do SUAS, para a utilização no âmbito dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
5. apoio financeiro às ações de gestão e execução descentralizada do Programa
Bolsa Família pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, por meio
do IGD/PBF;
6. pagamento, operacionalização, gestão, informatização, pesquisa, monitora-
mento e avaliação do benefício de prestação continuada e de renda mensal
vitalícia; e
7. atendimento das despesas de operacionalização que visem implementar ações
de assistência social.
Os Conselhos de Assistência Social contribuem decisivamente para a implan-
tação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS.
ATUAÇÃO DO TCU JUNTO AO SUAS
Como você acha que é a atuação do TCU junto ao SUAS?
Sabemos que a União descentraliza recursos para os estados e os municípios
realizarem as políticas de assistência social. E o TCU fiscaliza a aplicação de qual-
quer recurso de origem federal.
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A atuação do TCU no controle da gestão financeira do SUAS tem os seguin-
tes objetivos:
SITUAÇÃO ENCONTRADA EVIDÊNCIA ENCAMINHAMENTO
É a situação que você encontra,
durante a fase de fiscalização.
Deve conter a identificação
dos responsáveis pela falha ou
irregularidade e o período de
ocorrência, quando for o caso.
Também relate as boas práticas
identificadas na entidade, para que
sejam recomendadas como exemplo
para outras organizações.
Informações ou documentos
obtidos que comprovam
a falha ou irregularidade
identificada.
São as propostas (conclusão da
equipe de fiscalização) de alertas
dirigidos à autoridade competente.
Deve conter o dispositivo legal
ou regulamentar violado (são
mencionados nos itens de verificação
contidos na matriz de fiscalização).
Conforme o caso, encaminhe os
alertas à Secretaria Municipal
de Assistência Social (ou órgão
equivalente), ao Gestor do Fundo
Municipal de Assistência Social,
à entidade ou organização de
assistência social fiscalizada, ao
Conselho Nacional de Assistência
Social (CNAS), à Secretaria Nacional
de Assistência Social (SNAS/MDS),
à Secretaria Nacional de Renda
de Cidadania (Senarc/MDS), ao
Ministério Público ou à Vigilância
Sanitária.
Municípios em Gestão Inicial e Básica (capacidade de
atendimento de 50 pessoas/indivíduos)
Municípios em Gestão Plena e Estados com Serviços
Regionais (capacidade de atendimento de 80 pessoas/
indivíduos)
01 coordenador 01 coordenador
01 assistente social 02 assistentes sociais
01 psicólogo 02 psicólogos
01 advogado 01 advogado
02 profissionais de nível superior ou médio (abordagem dos
usuários)
04 profissionais de nível superior ou médio (abordagem dos
usuários)
01 auxiliar administrativo 02 auxiliares administrativos
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3. Síntese
No Brasil, a história da assistência social sempre esteve
relacionada à filantropia e à benemerência; por isso, era com-
preendida como ações voltadas para os desvalidos e miseráveis.
A assistência social percorreu um longo caminho, mas com o
tempo passou a ser considerada política pública e responsabili-
dade do Estado.
Após a Constituição Federal de 1988 (CF / 88), as iniciativas na área de
assistência social e segurança alimentar passaram a representar um novo entendi-
mento e um novo modelo de atendimento. Antes, essas políticas eram residuais e
localizadas; depois, foram ampliadas como direito de toda a população, garantin-
do serviços e benefícios em todo o território nacional.
Muito bem, vamos entender melhor um aspecto desta definição que aca-
bamos de ler: a seguridade social. Vejamos o que o art. 194, da CF / 88, nos diz:
Voltemos à assistência social. Como ela atua? Com que finalidade? Bem,
para o enfrentamento da pobreza, a assistência social realiza-se de forma integra-
da às políticas setoriais, garantindo mínimos sociais e provimento de condições
para atender contingências sociais e promovendo a universalização dos direitos
sociais.
O SUAS regula e organiza, em todo o território nacional, as ações socioassis-
tenciais. Seu modelo de gestão é descentralizado e participativo.
Com a descentralização, o município passa a ter mais responsabilidade, com
destaque para a elaboração da política municipal de assistência social e do plano
municipal de assistência social. Esses instrumentos nortearão a aplicação dos re-
cursos de acordo com as necessidades da população. Assim, o conselho municipal
deve avaliar esses instrumentos e acompanhar a execução.
Os serviços, programas, projetos e benefícios no âmbito do SUAS têm como
foco prioritário a atenção às famílias, aos seus membros e aos indivíduos. Essas
ações são definidas pelas funções que desempenham, pelo número de pessoas
que delas necessitam e pela complexidade dessas necessidades.
O SUAS propõe uma gestão compartilhada, cofinanciamento da política pe-
las três esferas de governo e definição clara das competências técnico-políticas da
União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Evidente que isso inclui a
participação e a mobilização da sociedade civil, que também tem papel efetivo na
implantação e implementação.
Tribunal de Contas da União
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4. Bibliografia
BRASIL. Acordo de cooperação técnica que entre si celebram o Tribu-nal de Contas da
União, a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil e o Instituto Rui Barbosa
com o Objetivo de realizar fiscalização na área de Educação (Ensino Médio). Brasília. Diário
Ofi-cial da União: 18/7/2016.
BRASIL. Planejando a próxima década: conhecendo as 20 metas do Plano Nacional de
Educação. Ministério da Educação. Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino.
Brasília. 2014.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Sena-do Federal: Brasília,
1988.
BRASIL. Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacio-nal de Educação –
PNE e dá outras providências. Brasília: Diário Oficial da União, 25/6/2014.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Portaria-Segecex n. 26, de 19 de outubro de 2009.
Padrões de auditoria de conformidade. BTCU Espe-cial. Brasília Ano xliii n. 2 3/ fev. 2010a,
p. 19.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Portaria Segecex n.4, de 26 de fevereiro de 2010.
Manual de auditoria operacional. 3.ed. – Brasília : TCU, Secretaria de Fiscalização e
Avaliação de Programas de Governo (Seprog), 2010b., p. 11.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Glossário de termos do controle externo. Brasília,
2012.
COSTA, Antonio França da. Controle de legitimidade do gasto público pelos tribunais de
contas no Brasil. Dissertação (Mestrado). Universi-dade Federal da Bahia, Faculdade de
Direito. Salvador, 2015.